黨的十九大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。因此，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)將轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

　　10月31日，農(nóng)村土地承包法修正案草案提請(qǐng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第三十次會(huì)議審議，出臺(tái)實(shí)施14年的農(nóng)村土地承包法迎來(lái)首次調(diào)整。

　　這項(xiàng)關(guān)乎6億農(nóng)民切身利益、備受各方矚目的法律將作出哪些改變？又將如何更好地保障農(nóng)民的權(quán)益？

　　土地承包經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后再延30年

　　實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村改革的重大成果，是憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。

　　農(nóng)村土地承包法自從2003年施行以來(lái)，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、賦予農(nóng)民長(zhǎng)期且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、增加農(nóng)民收入等發(fā)揮了重大作用。

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。“適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，正是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)。”全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉在對(duì)修正案草案有關(guān)問(wèn)題作說(shuō)明時(shí)表示。

　　本次修正案草案確定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，并明確規(guī)定耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年。“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，核心是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。”劉振偉委員說(shuō)。

　　在分組審議修正案草案時(shí)，蘇曉云委員說(shuō)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系必須堅(jiān)定不移，耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年的規(guī)定給農(nóng)民吃了“定心丸”，有利于農(nóng)村的發(fā)展和繁榮穩(wěn)定。辜勝阻委員認(rèn)為，耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年寫(xiě)進(jìn)法律是穩(wěn)定承包關(guān)系非常重要的體現(xiàn)。

　　堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

　　此次法律作出修改的主要內(nèi)容之一是關(guān)于“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，滿(mǎn)足了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的需要。目前，我國(guó)農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。

　　對(duì)此，草案規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。

　　在分組審議修正案草案時(shí)，沈躍躍副委員長(zhǎng)提出了具體修改意見(jiàn)：“這幾年，國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)承包地上有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策不斷出臺(tái)，所以有必要對(duì)補(bǔ)貼費(fèi)用的歸屬加以明確，以便更好明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，使國(guó)家相關(guān)補(bǔ)貼政策落實(shí)好。”

　　對(duì)于大家普遍關(guān)心的問(wèn)題——如何確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途？草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用用于土地耕作，連續(xù)3年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　賦權(quán)第三方經(jīng)營(yíng)主體完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

　　“賦予第三方經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容。”劉振偉委員說(shuō)。近年來(lái)，隨著富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類(lèi)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大。

　　全國(guó)人大代表李生在分組審議修正案草案時(shí)表示，要保障第三方經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。應(yīng)該說(shuō)，這也是對(duì)三權(quán)分置思想的一種體現(xiàn)。

　　可以看到，此次修正案草案中規(guī)定了“第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)承包方或者其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)”“經(jīng)承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并依照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償”等內(nèi)容。

　　在目前的實(shí)踐中，很多規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體都曾面對(duì)資金困擾，都很關(guān)心土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保問(wèn)題。此次草案使用的“融資擔(dān)保”概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問(wèn)題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定，承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。草案還規(guī)定，第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

　　是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民選擇

　　越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)了城，原有的承包地怎么辦？劉振偉委員表示，黨的十八屆五中全會(huì)決定提出，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

　　鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶(hù)的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶(hù)，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時(shí)調(diào)整留出了空間。

　　對(duì)此，辜勝阻委員表示，有的農(nóng)民即使進(jìn)城落戶(hù)，其就業(yè)也是不穩(wěn)定的，但土地是農(nóng)民重要的社會(huì)保障之源，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民自己選擇，這一點(diǎn)非常重要。